跨区域规划

还需逐步打破行政壁垒

记者：在“五级”之外，还有一类国土空间规划与重大战略区域相关，比如先后获批的《长江经济带-长江流域国土空间规划（2021-2035年）》《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》。如何理解这类规划的特殊意义？

张晓玲：这是一类跨行政区域的国土空间规划，是国土空间规划体系中“三类”之一的相关专项规划。跨行政区域的专项规划在我国空间治理中的地位十分重要，其重点在于空间协调。

这里面又具体分为两种情况，一种涉及自然地理单元。比如一条河流或一个湖泊，往往涉及多个省市，要实现对自然地理单元的整体综合整治，必须通过上下游、左右岸共同努力，尤其是需要重视通过跨行政区域的协调合作，才能实现对流域的整体保护和整治。

以长江经济带-长江流域的国土空间规划为例，这个区域覆盖了11个省（市），都编制了省级国土空间规划。在编制这个跨行政区域的国土空间规划时，并不是简单地将各省份的规划拼在一起，而是要着重从流域治理的角度出发，统筹上下游关系，落实国家的相关战略举措，协调不同区域的发展需求和国土空间开发保护行动。

图片来源：《长江经济带-长江流域国土空间规划（2021-2035年）》

记者：我们注意到，京津冀、成渝地区、中部地区等区域（流域）的国土空间规划，也进入了组织编制、报批等阶段。

张晓玲：这是另一种跨区规划，涉及的是经济范畴。比如在都市圈的建设中，通常涵盖多个行政单元，既有中心城市，也有其辐射影响的腹地。这类跨行政区的规划，无论是发展规划还是空间规划，核心要义是统筹协调，包括基础设施如何衔接、相关产业链供应链如何完善、各类要素如何畅通等等。这类规划的难点在于如何跨行政区协调好各方利益，以确保要素自由流动和高效配置，从而推动空间协同治理。

记者：跨行政区域，无论哪一类的协调难度都可想而知。

张晓玲：所以整体来看，目前跨行政区域的规划编制还处于初级阶段。打破行政壁垒需要一个逐步推进的过程，未来的目标是站在更高的统筹角度，通过更深度的协调，达到更高效的资源共享和管理。

需要特别指出的是，像都市圈、城市群、长江流域、黄河流域、太湖流域以及长三角一体化等，都可以被视为专项规划。但这些专项规划在编制后，必须嵌入“五级三类”规划体系中，才能有效落地。

地方搞建设

要“多打存量的主意”

记者：您提到国土空间规划“一张图”收录了“三区三线”的划定成果，从目前各省国土空间规划批复文件来看，这些区域占据了相当大的比例。这对地方政府落地实施规划提出了哪些新要求？

张晓玲：关键是树立“统筹发展与安全”的底线思维。“三区三线”的划定成果，是在国家层面直接落到图斑，地方政府在发展空间上的安排需要平衡好保护与发展的关系，这同时也是规划编制实施中需要面对的重大主题。

说到树立安全底线思维，除了关注生态安全、粮食安全、能源安全这些国家大事，城市的防洪排涝、应急抢险等空间需求，也需要在规划中加以体现。同时，重点城市还需要关注产业链供应链安全，划定“工业保护线”（工业用地控制线），保障城市产业空间的安全与稳定。

记者：我们注意到，国务院的批复文件里明确提及“城镇开发边界扩展倍数控制在基于2020年城镇建设用地规模的1.3倍以内”，如何理解这项要求？

张晓玲：如前所述，“存量时代”是本轮国土空间规划的特征之一。限制城镇开发边界的扩展倍数，一方面是由我国人多地少的基本国情所决定，我们不能再走增量扩张的发展老路；另一方面也是基于对我国当前各类存量建设空间潜力的客观认知。整体体现了对未来我国城镇化发展的重要导向。

比如，我国存量建设用地中，有超过一半的建设用地属于农村集体建设用地，在农村人口逐步减少的情况下，大量闲置；在经济发达地区还存在不少农村产业用地（或工业大院之类）有待盘活利用。一些地方“三生空间”（注：生产、生活、生态空间）交错混杂、破碎零乱、功能不足，亟待盘整优化。因此，总体上看，我们确实已经进入到了存量发展时代，做好盘活存量这篇文章，应是支撑高质量发展的题中之义。

当然在国土空间规划实施中，坚持城镇开发边界的约束，也是一个富有挑战的难点。一方面，一些地方在发展思路上还没有完成从“增量扩张”到“存量盘活”的转变；另一方面，做存量文章无论对地方政府还是企业，都具有一定的难度，脱离了往日的“舒适区”；再者，从全国层面看，我们还没有完全形成与存量时代相适应的制度政策体系，在体制机制、政策工具等方面还需要进一步完善。这一点，需要在国土空间规划实施管理中予以高度关注。

• 上一页
• 1
• 2
• 3
• 4
• 5
• 全文阅读