编辑:孙梦婷2024-10-24 11:28内容来源:每日经济新闻
近日,国务院陆续批复南京、广州、深圳、成都等重点城市国土空间总体规划,其中,“重要的中心城市”“先进制造业基地”“科技创新中心”等功能定位引发广泛关注。
【专访】自然资源部国土空间规划研究中心原副主任张晓玲:
深化“多规合一”改革,守住空间安全底线
当前经济社会发展正处于转型关键窗口期,在筑牢高水平安全底线基础上,引导经济合理布局,推动各地按照主体功能定位积极融入和服务构建新发展格局,从而有效支撑高质量发展。
自2022年《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》正式印发以来,2023年7月至今,国务院陆续批复了省级、区域(流域)及重点城市的国土空间规划。随着“三区三线”等国土空间开发保护的基本理念走向地区实践,优化国土空间开发保护格局,逐步成为构建新发展格局的重要支撑。
自然资源智库咨询委员、自然资源部国土空间规划研究中心原副主任张晓玲曾提出,研究国土空间问题,本质上是为了探究如何妥善处理经济发展与人口、资源、环境的关系。为此,《每日经济新闻》记者(以下简称“NBD”)对她进行了专访,深入解读如何构建国土空间开发与保护的新格局,为中国式现代化提供坚实的空间保障。
“多规合一”改革
呈现四大鲜明特征
记者:您曾系统总结过我国空间规划的发展历程。深化“多规合一”改革,本轮国土空间规划将朝着哪些方向进化?
张晓玲:过去,空间规划类型很多,各个规划之间相互协调不够,交叉重叠比较多。2018年机构改革后,随着“多规合一”改革的不断深化,我国实现了国土空间规划系统性、整体性重构,总体形成了全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系,“多规合一”改革取得开创性、决定性成就。国土空间开发保护利用的空间统筹意义充分体现,国土空间规划“一张图”初步形成,有效避免了以往各类空间性规划各自为政的现象。这是“多规合一”改革的根本意义。
面向未来,在党中央确定的国土空间规划体系整体框架下,相关的规划理论体系、技术体系以及与自然资源统一管理相适应的业务体系建设,将是“下半程”的主要任务和方向。
记者:2022年印发的《全国国土空间规划纲要(2021-2035年)》(以下简称《纲要》)是我国首部“多规合一”的国家级国土空间规划,近两年,全国各级各类国土空间规划陆续编制、批复。在您看来,新的国土空间规划体系体现了哪些鲜明特征?
张晓玲:我认为,这轮规划体系改革有四个鲜明特征。首先是“体系重构”。国土空间规划体系的“四梁八柱”可以概括为“五级三类四体系”(注:“五级”对应国家级、省级、市级、县级、乡镇级行政管理体系;“三类”指总体规划、详细规划和专项规划;“四体系”包括规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系)。新的规划体系重构,既吸收了过去各类空间性规划的有益部分,又建立了具有空间唯一性等新元素的空间逻辑架构。
通过这次体系重构,将“三区三线”划定成果带位置下达,直接落到图斑上。也就是说,与过去的空间性规划(无论是土地利用规划还是城乡规划)相比,这次“三区三线”划定成果落图斑,是从国家级《纲要》就直接落实到图斑,在空间表达的尺度上具有革命性,充分体现了坚守国土空间安全底线的国家意志。
记者:除了体系重构,还有哪些特征呢?
张晓玲:第二个鲜明特色是“底线思维”。本轮国土空间规划将“守住国土空间安全底线、促进永续发展”作为首要战略目标和核心任务。在规划编制中突出“双评价”的基础性作用,树立底线思维、极限思维,强调筑牢粮食安全、生态安全、公共安全、能源资源安全、边境安全、军事安全等国土空间安全底线,完善国土安全基础设施,增强空间韧性。地方各级国土空间总体规划编制中,在不折不扣落实“三区三线”划定成果的基础上,还因地制宜地划定了自然灾害风险防控、战略性矿产资源安全保障及历史文化保护等空间安全底线。
第三个鲜明特色是“存量时代”。本轮国土空间规划注重坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针;注重存量资源盘活利用,健全存量土地利用政策机制,推动城镇空间内涵式集约化绿色发展等。在各级国土空间规划编制中,强调着力促进经济发展方式从“规模驱动”到“绿色发展”,构建集聚高效、布局紧凑的国土空间开发格局,注重通过城市更新、全域土地综合整治等途径,促进国土空间布局优化和效率提升。总之,相比过去的规模扩张、粗放型发展,现在的规划更强调通过挖掘现有资源和提高利用效率,来推动高质量发展。
第四个特征是“数字化治理”。本轮国土空间规划,从规划编制到规划实施,都坚持突出数字化治理要求。规划编制工作始终强调建立统一的国土空间基础信息平台,为各级各类国土空间规划提供覆盖全域、动态更新、权威统一的国土空间数字化底版。立足国土空间唯一性,建立健全专项规划协调衔接机制和国土空间规划逐级汇交机制,建设全国国土空间规划“一张图”,实现规划编制、审批、实施、监督等全过程在线管理。
全过程管理
保证“一张蓝图干到底”
记者:这种数字化的过程,是不是能保证空间传导的连续性、一致性,真正实现国土空间规划“一张蓝图”?
张晓玲:是的。《纲要》要求,建立国土空间规划实施监督系统(简称规划“一张图”),推动国土空间治理能力现代化。一方面,通过“多规合一”改革,构建了国土空间总体规划与相关专项规划的关联机制,确保国土空间唯一性;另一方面,有了规划“一张图”实施监督系统,可以在这个平台上统筹协调各行各业在空间安排上的需求,确保国土空间传导的连续性和有效性,从而实现国土空间规划的全生命周期管理,不断提升国家空间治理能力现代化水平。
记者:和过去相比,相当于编制和实施流程被缩短了?
张晓玲:准确地说,是连起来了。过去,我们比较重视编制,对后续的实施关注不够,但规划编制其实只是第一步。很多时候规划编制的前瞻性不够,或是形势变化快,都需要在规划实施中进行动态调整。这次改革强调规划的全过程管理,有评估和反馈机制进行动态调整,而不是规划编完就结束了,全生命周期管理将更加完整。这也是“多规合一”改革中贯彻的重要思路。
记者:规划“一张图”建成后,国土空间规划将成为各类开发保护建设活动的基本依据,它的约束作用将如何发挥?
张晓玲:规划一经批复,就具有法律效力,任何部门和个人不得随意修改、违规变更,坚决防止出现换一届党委政府改一次规划的现象。获批后的国土空间规划,是各类开发、保护、建设活动的法定依据。同时,中共中央、国务院2019年5月23日发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,明确规定各级国土空间规划是自上而下编制,对空间发展作出战略性系统性安排,下级规划要服从上级规划,专项规划和详细规划要落实总体规划。
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